중앙행정사(전국대표 1811-1837)는 공익사업 시행과 관련한 행정기관의 잘못된 처분으로 인한 피해구제를 위한 이의신청, 행정심판 청구 대행과 함께 토지 및 건물 수용에 따른 보상문제 대응을 지원합니다.
사업시행자의 잘못된 토지보상, 건물보상, 지장물보상, 영업보상, 영농보상, 이주 및 생활대책 보상 등 각종 보상관련 의견서 제출, 이의재결신청, 수용재결신청 등 보상금 증액과 대응을 위한 서류작성 및 제출을 대행해드립니다.
얼마전 경기도 OO시에서 태양광발전 관련 개발행위허가 반려된 민원인의 대응문서를 작성해드림으로써 좋은 결과를 얻었습니다. 그에 따른 영향때문인지 인접 OO 군계획위원회에서 주민의 반대이유로 재심의 의결후 반려된 사건에 대한 대응업무를 의뢰해왔습니다. 이러한 분위기를 감안하여 이번은 태양광 개발행위허가 불허처분이후 행정심판위원회에 대한 취소청구 인용사례를 검토한 자료를 포스팅합니다.
1. 사건개요
청구인들은 2015. 5. 4. 피청구인으로부터 발전사업허가(태양광발전사업)를 득한 뒤, 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 외 11필지(총 12,591㎡)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위허가 신청을 하였고,
피청구인은 2015. 6. 30. ○○군계획위원회의 심의를 거쳐 2015. 7. 13. 청구인들에게 개발행위허가 신청에 따른 보완요구(1차)를 하였다.
이에 청구인들은 2015. 8. 10. 피청구인에게 조치계획을 제출하였고, 피청구인은 2015. 8. 19. 청구인들에게 개발행위허가 신청에 따른 보완요구(2차)를 하였으며,
청구인들이 2015. 9. 2. 조치계획을 제출하자 2015. 9. 15. / 2015. 10. 14. ○○군계획위원회 심의(부결)를 거쳐 2015. 10. 22. 청구인들에게 개발행위 불허가 처분을 하였다.
※ 불허가사유
현장조사 결과 사업대상지 주변은 ○○군이 역점적으로 추진하는 귀농ㆍ귀촌지(전원주택지)로 적합한 지역이고, 현재 귀촌자들이 토지를 매입 추진하고 있는 단계로 주거여건을 해치는 개발행위보다 자연경관을 그대로 살려 주거지로 활용하는 것이 바람직하고,
사업대상지 일부 경사도가 급경사지로 주변의 자연경관 훼손 우려로 인한 지역주민의 반대가 심한 상황에서 지역 안정차원에서 주민들의 경관을 보장하여야 하는 공익적 차원에서 부결
주 문
피청구인이 2015. 10. 22. 각 청구인들에 대하여 한 개발행위 불허가처분은 이를 각 취소한다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 2015.5.4. 피청구인으로부터 태양광발전사업허가를 득한 뒤 2015.5.22. 태양광발전시설을 설치하기 위해 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였고, 보완요구를 받았다.
청구인은 피청구인이 보완 요구한 사항 중 권고사항인 “사업추진 전 지역주민의 의견수렴” 사항을 제외한 나머지 사항에 대해 보완하였으나, 피청구인은 2차 보완을 요구하며 1차 보완요구 시에는 없었던 “지역주민과 본 사업에 대한 합의결과가 완료되지 아니하여”라는 사유를 추가하였다.
청구인은 피청구인의 보완요구에 따라 지역주민과 합의를 위해 마을회관 및 주민 A 집 지붕에 태양광발전설비를 하는 등 노력을 하였으나 지역주민 중 일부가 청구인이 감당할 수 없는 요구를 하였기에 피청구인의 보완요구사항을 완료할 수 없었다.
나. 피청구인이 요구한 지역주민과의 합의는 관계법령에 근거가 없는 것으로 부당하다.
청구인이 신청한 개발행위에 대한 허가여부는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조에 따라 개발행위허가기준에 부합하는지를 심사하여야 하나, 피청구인은 법적 요건이 아닌 개발행위 대상지 주민의 의견수렴이나 지역민과의 합의를 심사대상으로 삼아 보완을 요구했고 이에 대한 미보완을 이유로 불허가 한 것이다.
다. 이 외 피청구인은 “사업대상지 일부 경사도가 급경사지로 주변의 자연경관 훼손 우려로 인한 지역주민의 반대가 심한 상황에서 주민들의 경관을 보장하여야 하는 공익적 차원”에서 이 사건 불허가처분을 하였는데, 이는 사실과 다르다.
○○군 안전재난과는 사전 협의된 사전재해영향성 검토에서 문제가 없다는 의견을 제시한 바 있고, 금강유역환경청의 소규모환경영향평가에서도 문제가 없었다.
더욱이 이 사건 신청지의 평균 경사도는 15도이고, 주택지에서의 가시권에 해당하지 않으므로, 태양광발전사업의 시행으로 인해 주민들의 경관이 현저히 훼손된다고 보기도 어렵다.
라. 또한 피청구인은 “군계획위원회의 현장조사결과 사업대상지 주변은 ○○군이 역점적으로 추진하는 귀농, 귀촌지로 적합한 지역이고, 현재 귀촌자들이 토지를 매입 추진하고 있는 단계”라는 이유로 불허를 하였는데,
피청구인은 2차례에 걸친 보완요구에서 사업대상지 주변이 귀농, 귀촌지로 적합하다는 의견을 제시한 적이 없었다.
또한 청구인은 이 사건 신청지에 대해 태양광발전사업 허가를 받았음에도 피청구인이 해당지역이 귀농, 귀촌지로 적합하다고 판단하여 개발행위허가 신청을 불허가 한 것은 신뢰보호원칙에 반하는 처분이다.
마. 아울러 이 사건 신청지와 접한 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(면적 2,320㎡)에는 2009년에 이미 태양광시설이 설치, 운영되고 있으며 태양광 발전소로 인해 주민피해가 발생한 사례도 찾아볼 수 없다.
뿐만 아니라 주변 약200m 이내에 주택이 없고 사업지 주변에 특별히 보호하여야 할 야생 동ㆍ식물이나 습지, 공원, 초지 등 자연경관이 있는 것도 아니며, 특별히 다른 지역에 비하여 주거여건이 좋다고 할 근거도 없이 “주거여건을 해치는 개발행위보다 자연경관을 그대로 살려 주거지로 활용하는 것이 바람직하다”는 피청구인의 주장은 형평성에 어긋나며 객관적이고 구체적인 근거도 없는 막연한 추상적인 우려다.
따라서 이 사건 불허가처분은 재량권을 일탈, 남용한 것으로 취소되어야 한다.
바. 피청구인은 군계획위원회에서 제시된 의견을 허가조건에 반영하여 개발행위를 허가하라는 결정이 있었음에도 불구하고 청구인이 받아들이기 불가한 조건인 지역주민과의 합의를 요구하며 군계획위원회에 재심의 상정하였다.
이것은 명백히 규정을 무시한 행정행위이므로 당연 무효이며, 이러한 일련의 행정행위를 근거로 한 개발행위 불허가처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 개발행위 불허가처분은 적법한 요건을 갖춘 신청에 대하여 주민 반대 등을 무마하기 위한 법적 근거가 없는 처분이고,
재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 개발행위허가를 함에 앞서 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상 시키는 것을 목적으로 하므로
피청구인이 동법 제59조 및 동법 시행령 제57조 규정에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 이 사건 처분이 법적 근거가 없는 위법한 처분이라고 볼 수 없다.
나. 청구인은 ‘피청구인이 지역주민과의 합의를 군계획위원회의 심사 대상으로 삼아 보완요구하고 재심의 상정하여 불허가 처분 한 것이 관계법상 근거가 없는 처분이다’고 주장하고 있으나,
군계획위원회에서 종합적 검토가 필요하다고 하여 2차 심의를 상정하였고 심의 중 자연경관 훼손 등의 이유로 마을 주민들의 반대 주장에 대해 현장조사가 필요하다고 하여 계속심의 한 사항이므로 지방도시계획위원회 운영 가이드라인에 따라 절차상 하자가 없는 처분이다.
다. 청구인이 제출한 신청지 경사도 분석도를 살펴보면 평균 경사도는 15도이지만, 20도이상 급경사지가 15% 존재하고 30도~35도까지 존재하고 있는 등 30도이상의 지역을 훼손할 경우 급경사로 인한 토사유출이 심화될 수 있는 지역이고,
자연경관이 양호한 주택지로서의 입지적 조건이 좋은 지역임을 감안하여 취락지 주민들의 경관을 보장하여야 하는 공익적 차원에서 군 계획위원회에서 부결된 사항이다.
따라서 이는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, [별표1의2]의 개발행위 허가기준에 부적법하다고 판단하여 이 사건 불허가처분을 한 것이므로 재량권의 일탈·남용은 없었다 할 것이다.
라. 전기사업허가는 태양광발전소를 설치하기 위한 선행단계 성격의 허가로서 사업을 착수하기 위해서는 개발행위허가 및 개별법에서 규정하고 있는 절차에 따라 허가를 득하여야 하므로,
귀농·귀촌지로 적합하다는 피청구인의 의견은 3차례에 걸친 심도 있는 심의 과정 중 위원회의 현지답사 결과 심의 의결된 내용으로 피청구인이 이를 수용하여 불허가처분 한 것이므로 신뢰보호원칙에 어긋난다는 주장은 이러한 일련의 행정절차를 오인한 것이다.
마. 근래 태양광발전사업의 신청이 급증하고 있으며, 이로 인해 자연경관의 훼손, 쾌적한 환경과 삶의 질을 저하시키는 등 부작용이 발생하고 있는 상황에서 ○○군계획위원회는 동 안건에 대해 주변 자연경관과의 조화여부, 인근지역의 피해에 대한 지역주민의 의견청취와 신청인의 사업계획을 종합적으로 고려하여 3차에 걸쳐 심의 결과 부결한 사항이며,
위원회의 의견을 검토하여 불허가처분 한 피청구인은 앞선 주장과 같이 형평의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 재량권의 일탈 남용이 없었음을 주장하는 바이며, 이와 같은 사항을 감안하여 청구인의 청구를 기각하여 달라.
4. 인정사실
당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 갑 제1~11호증, 을 제1~9호증의 기재 내용 및 직권자료, 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인들은 2015. 5. 4. 피청구인으로부터 발전사업허가(태양광발전사업)를 득하였다.
나-1. 청구인 B은 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리산 ○○-○○번지, ○○-○○번지(2,569㎡, 계획관리지역, 보전관리지역, 준보전산지)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위 허가(토지형질변경, 공작물 설치)를 신청하였다.
나-2. 청구인 C는 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(2,013㎡, 계획관리지역)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위허가(토지형질변경, 공작물설치)를 신청하였다.
나-3. 청구인 D는 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○○, ○○번지(2,569㎡, 보전관리지역, 준보전산지)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위 허가(토지형질변경, 공작물설치)를 신청하였다.
나-4. 청구인 E은 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○○, ○○-○○, ○○-○○번지(2,093㎡, 보전관리지역, 준보전산지)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위 허가(토지형질변경, 공작물설치)를 신청하였다.
나-5. 청구인 F는 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○○번지(1,464㎡, 보전관리지역, 준보전산지)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위 허가(토지형질변경, 공작물설치)를 신청하였다.
나-6. 청구인 G은 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○○번지(1,619㎡, 보전관리지역, 준보전산지)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위 허가(토지형질변경, 공작물설치)를 신청하였다.
나-7. 청구인 H은 2015. 5. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○○, ○○-○○번지(1,458㎡, 보전관리지역, 준보전산지)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위 허가(토지형질변경, 공작물설치)를 신청하였다.
다. 피청구인은 2015. 6. 9. 금강유역환경청에 청구인들의 신청 건에 대한 소규모환경영향평가 협의를 요청하였고, 금강유역환경청장은 2015. 6. 24. 청구인들에게 협의 내용을 통지하였다.
라. 피청구인은 2015. 6. 30. ○○군계획위원회를 개최했고, ○○군계획위원회는 ‘조건부 수용’결정을 하였다.
※ ①공사계획 평면도상 기존 묘지진출입로에 대한 통행로 확보 ②사업대상지 진출입로와 접속하는 도로부에 가각정리 ③사업부지 하단의 배수로에 대한 우수통수증력 재검토 ④사업시행 전 주민의견 수렴하는 조건부 개발행위 허가
마. 피청구인은 2015. 7. 13. 청구인들에게 개발행위허가 신청에 따른 보완요구(1차)를 하였다.
|
▣ 군계획위원회 권고사항 1. 배수처리 계획 재검토 → 하부 기존배수로에 대한 우수통수능력 재검토 2. 사업계획평면도 상 묘지진출입로의 통행로 확보 3. 진출입로와 접속한 도로부에 가각정리 4. 사업 추진 전 지역주민의 의견 수렴 ▣ 관련기관 보완 사항 1. 소규모 환경영향평가 협의내용 따른 사업계획서 및 반영결과서 제출 2. 사전재해영향성 심의결과 의견에 따른 조치계획 제출 |
바. 피청구인은 2015. 7. 20. 청구인들의 신청 건과 관련하여 「자연재해대책법」에 따른 사전재해영향성검토 협의를 완료하였다.
사. 청구인들은 2015. 8. 10. 피청구인에게 보완요구에 따른 조치계획을 제출하였다.
|
1. 배수처리 계획 재검토 → 계획 배수처리(풀륨판 700mm) |
아. 피청구인은 2015. 8. 19. 청구인들에게 개발행위허가 신청에 따른 보완요구(2차)를 하였다.
※ 지역주민과 본 사업에 대한 합의 결과가 완료되지 아니함.
자. 청구인들은 2015. 9. 2. 피청구인에게 보완요구에 따른 조치계획을 제출하였다.
※ 과다한 요구로 합의가 안 됨.
차. 피청구인은 2015. 9. 5. 청구인들에게 개발행위허가 신청에 따른 기간연장(15일 연장) 통지를 하였다.
카. 피청구인은 9. 15. ○○군계획위원회를 개최하였고, ○○군계획위원회는 ‘계속 심의’결정을 하였다.
※ 2015. 9. 30.까지 주민과의 협의 진행사항을 보고, 2015. 10. 14. 현장답사
타. ○○군계획위원회는 2015. 10. 14. ○○군 ○○면 ○○리 ○○ 외 11필지 일원에 대한 현장답사를 하였다.
파. 피청구인은 2015. 10. 14. ○○군계획위원회를 개최하였고, ○○군계획위원회는 ‘부결’결정을 하였다.
하. 피청구인은 2015. 10. 22. 청구인들에게 개발행위 불허가 처분을 하였다.
※ 불허가사유
현장조사 결과 사업대상지 주변은 ○○군이 역점적으로 추진하는 귀농ㆍ귀촌지(전원주택지)로 적합한 지역이고, 현재 귀촌자들이 토지를 매입 추진하고 있는 단계로 주거여건을 해치는 개발행위보다 자연경관을 그대로 살려 주거지로 활용하는 것이 바람직하고,
사업대상지 일부 경사도가 급경사지로 주변의 자연경관 훼손 우려로 인한 지역주민의 반대가 심한 상황에서 지역 안정차원에서 주민들의 경관을 보장하여야 하는 공익적 차원에서 부결
5. 이 사건 처분의 위법 부당 여부
가. 관계법령의 내용
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제2호, 제58조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제58조 [별표1의2]는 ‘토지 형질변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고,
시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4.주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규
정하고 있다.
또한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조 제1항, 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1호는 ‘관계 행정기관의 장은 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고,
법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(보전녹지지역:5천 제곱미터 미만, 관리지역:3만 제곱미터 미만, 자연환경보전지역:5천 제곱미터 미만) 이상인 경우’라고 규정하고 있다.
아울러, ‘지방도시계획위원회 운영 가이드라인’4-1-5는 ‘심의기관과 자문기관의 법적 결정은 법적 구속력은 없지만 행정청에 의해 존중되어야 함. 자문기관인 합의제 행정기관에서는 통상 결정이 내려지지 않지만 결정이 있는 경우에도 행정청은 그 결정으로부터 전적으로 자유롭다’고 정하고 있다.
나. 판단
피청구인은‘태양광발전사업의 신청이 급증하여 이로 인해 자연경관 훼손, 쾌적한 환경과 삶의 질을 저하시키는 등의 부작용이 발생하고 있는 상황에서 ○○군계획위원회는 이 사건 신청에 대해 주변 경관과의 조화여부, 인근지역의 피해에 대한 지역주민의 의견청취, 신청인의 사업계획을 종합적으로 고려하여 3차에 걸친 심의 결과 이를 부결하였으며, 피청구인은 ○○군계획위원회의 심의결과를 존중하여 이 사건 불허가처분을 하였으므로 청구인의 청구를 기각하여 달라’고 주장한다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이고, 이러한 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다.
살피건대, 이 사건 개발행위허가 신청에 대해 국토계획법 제58조 및 동법 시행령 제56조 규정에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호수ㆍ습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이루는지 등의 허가기준을 검토하여 허가여부를 결정하여야 할 것인데, 피청구인이 이 사건 행정심판과정에서 자인하고 있는 사실 및 피청구인의 2015. 7. 13.자 보완요구 사항, 2015. 8. 19. 자 보완요구 사항을 종합하면 보면 지역주민과 협의가 완료되지 않았다는 사유만이 재차 보완요구 사항이 되었으므로, 이 사건 개발행위 허가 신청이 최소한 개발행위허가에 관한 제반 요건을 충족하고 있다고 판단된다.
또한 피청구인은 이 사건 신청지가 귀농ㆍ귀촌지(전원주택지)로 적합한 지역으로 귀촌자들이 토지 매입을 추진하고 있는 단계여서 개발행위 허가지로 부적합하다고 주장하고 있으나, 이 사건 신청지가 위치한 마을에 귀농·귀촌관련 사업이 추진되고 있다는 등의 객관적 자료가 우리 위원회에 제출되지 아니하였고, 나아가 태양광발전시설은 친환경 시설로서 주변 여건을 해치는 혐오시설로 볼 수 없음에도 귀농·귀촌지여서 개발행위허가지로 부적합하다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
아울러 피청구인은 이 사건 신청지 일부 경사도가 급경사지로 주변의 토사 유출 및 자연경관 훼손 우려가 있다고 주장하고 있으나,
이러한 주장은 2015. 7. 20. 피청구인 내부의 사전재해영향성 검토결과(적합)와 배치되는 것일 뿐 아니라, 2015. 7. 13.자 보완요구로 일응 토사 유출 등 위험성이 해소되었다고 보인다.
뿐만 아니라 이 사건 신청지와 약 300여 미터 이격된 곳에 2009년부터 허가되어 운영되고 있는 태양광발전시설이 위치하고 있는 점, 귀농·귀촌지역이라는 것이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상의 불허가 사유가 될 수 없는 점, 일부 또는 다수의 지역주민의 반대가 불허가 사유인 점 을 종합적으로 고려하면,
피청구인의 이 사건 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 보인다.
따라서, 피청구인의 이 사건 불허가처분은 재량권의 한계를 일탈·남용한 처분으로서 위법하여 취소를 면할 수 없다 할 것이다.
6. 결론
그렇다면, 피청구인의 개발행위 불허가처분의 위법·부당성을 다투는 청구인의 주장은 이유 있으므로 주문과 같이 재결한다.
중앙행정사(대표번호 1811-1837)는 태양광, 축사, 공장신축, 근린시설 등 건축 및 개발행위허가와 관련하여 행정기관의 잘못된 인허가 반려 또는 불허가 처분으로 인한 피해구제에 필요한 이의신청 및 행정심판 청구서류 작성 및 제출을 대행해드립니다.
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