공장설립 불승인 취소 행정심판 청구 인용사례 검토

중앙행정사(대표번호 1811-1837)는 풍부한 행정경험과 행정사업무 경력을 바탕으로 행정기관의 잘못된 행정처분과 관련한 행정기관에 대한 의견서 제출, 이의신청, 행정심판 청구서류 작성 및 제출을 대행해드립니다.

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행정기관의 위법 부당한 건축허가 불허, 태양광발전 등 개발행위허가 반려, 공장승인 불허, 병원 약국의 부당청구 관련 업무정지나 환수처분 관련 피해구제를 위한 행정심판 청구와 공무원 및 교원의 억울한 징계에 따른 인사소청, 공무상 재해(질병과 사고) 피해구제를 전문 수임업무로 하고 있습니다.

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1. 사건개요

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청구인은 2016. 1월경 ○○군 ○○면 ○○리 산○○-5, 산○○-6번지(총면적 4,325㎡, 부지면적 1,280㎡, 건축면적 248㎡, 임야, 계획관리지역)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다.)에 공장(그 외 기타 자동차 부품 제조업)을 신설하기 위해 사업계획 승인 신청서를 제출하였으나, 피청구인으로부터 2016. 3. 14. “① ○○군도시계획위원회의 개발행위 심의에 원안 부결 ○○군민원조정위원회 심의 결과 창업공장 신설 부적지로 불승인 심의 의결, ② 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항 제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지이용실태 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 규정에 배치되고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표1의2의 라목 개발행위 허가기준에 부적합 ③ 주변에 취락지역이 위치하고 있어 산지를 절개하여 공장이 조성될 경우 국도 5호선으로부터 발생되는 소음‧진동 등에 의한 위해발생이 예상되어 산업입지의 개발에 관한 통합지침(국토교통부 고시 제2013-111호, 환경부 고시 제2013-40호) 제36조 제2항 제1호에 의거 개별공장 입지를 제한할 필요가 있으며, 토지를 개발함으로써 얻게 될 신청인의 이익보다 보전하여 얻는 공익적 측면을 고려하여 창업사업계획을 승인하기에 부적절”이라는 사유로 공장신설 불승인 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

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2. 청구인 주장

 

가. 처분의 경위

 

1) 공장신설을 위한 사업계획승인신청, 도로점용 및 연결허가

 

청구인은 국도 5호선에 인접한 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 산○○-5 외 1필지 임야 지상 대지 1,280㎡에, 건물 248㎡ 규모의 공장을 신축하여 자동차 부품 제조업을 영위하기 위하여 2016. 1.경 피청구인에게 중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따른 사업계획승인신청 등 복합민원을 신청하였으며, 위 공장의 진‧출입로로 사용할 국도 5호선의 일부 토지에 관하여 2016. 2. 2. ○○국토관리사무소장으로부터 도로점용 및 연결허가를 받았다.

 

2) 피청구인의 공장신설 불승인 통보

 

피청구인은 이 사건 신청에 대하여 ○○군도시계획위원회의 심의와 ○○군민원조정위원회의 심의를 각 거친 뒤 2016. 3. 14. 청구인에게 공장신설 불승인 통보를 하였는데, 그 불승인 사유는 아래와 같다.

○ 불승인 사유 1. ○○군도시계획위원회의 개발행위 심의에 원안 부결되었으며, ○○군민원조정위원회 심의 결과 창업공장 신설 부적지로 불승인 심의 의결되었음. 2. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항 제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지이용실태 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 규정에 배치되고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표1의2의 라목 개발행위 허가기준에 부적합하며, 3. 주변에 취락지역이 위치하고 있어 산지를 절개하여 공장이 조성될 경우 국도 5호선으로부터 발생되는 소음‧진동 등에 의한 위해발생이 예상되어 산업입지의 개발에 관한 통합지침(국토교통부 고시 제2013-111호, 환경부 고시 제2013-40호) 제36조 제2항 제1호에 의거 개별공장 입지를 제한할 필요가 있으며, 토지를 개발함으로써 얻게 될 신청인의 이익보다 보전하여 얻는 공익적 측면을 고려하여 창업사업계획을 승인하기에 부적절함.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

 

1) 도시계획위원회와 민원조정위원회의 심의 결과 각 부결되었다는 사정은 이 사건 신청을 불허가할 수 있는 정당한 사유로 볼 수 없다.

 

가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1의2호는 관리지역에서 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경의 경우 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있으나, 행정기관의 장이 개발행위허가 여부를 결정하면서 이러한 도시계획위원회의 심의 결과에 기속되어야 한다는 규정은 없으며, 도시계획위원회의 심의 결과를 같은 법 제57조의 개발행위허가의 기준으로 삼고 있지도 않다. 또한 민원처리에 관한 법률 제34조 제1항 및 같은 법 시행령 제38조 제1항은 창업·공장설립 등 복합민원의 경우 민원조정위원회의 심의를 거칠 것을 규정하고 있지만, 행정기관의 장은 복합민원을 처리함에 있어서 위 민원조정위원회의 심의 결과에 기속되지 않는다.

 

나) 즉 이 사건 신청에 따른 개발행위허가, 공장설립허가를 위해서는 도시계획위원회와 민원조정위원회의 심의를 거쳐야 하고, 위원회의 각 심의내용은 존중되어야 하지만, 심의 결과 부결이 된 경우 행정기관의 장이 반드시 그 심의 결과에 따라 개발행위나 공장설립을 불허가하도록 하는 취지로까지 해석할 수는 없으므로, 도시계획위원회와 민원조정위원회의 심의 결과가 각 부결되었다는 사유는 이 사건 신청을 불허가할 수 있는 정당한 사유가 되지 않는다.

 

다) 한편, ○○군도시계획위원회에서 “취락지와 연접하여 소음, 진동, 절개사면 문제 등으로 주민 행복권 침해가 예상되어 입지 부적정”을 의미하는 것이라고 선해 하더라도, 아래에서 보는 바와 같이 적법한 처분사유로 보기 어렵다.

 

2) 주변 환경이나 경관과 조화가 이루어지지 않는다는 처분사유의 부당성

 

가) 피청구인은, 이 사건 신청이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지이용실태 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 규정에 배치되고 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1의2의 라목 개발행위 허가기준에 부적합하다고 처분사유를 밝히고 있다.

 

나) 먼저, 행정절차법 제23조 제1항이 행정청이 처분할 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정한 것은, 당사자에게 그 처분을 받게 된 경위와 이유를 알림으로써 그에 대한 방어의 준비 및 불복의 기회를 보장함과 아울러 처분권자의 자의를 배제하여 처분의 적법성을 보장하기 위한 데 있는 것이므로, 그 처분사유의 내용에는 구체적이고 명확한 사실적시가 있어야 한다. 그런데 위 처분사유는, 이 사건 신청의 어떤 부분이 주변의 어떤 환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다는 것인지, 그렇게 판단한 근거는 무엇인지에 대하여 구체적이고 명확한 사실적시 없이 단순히 주변 환경이나 경관과 배치된다는 추상적이고 모호한 근거규정만 나열하고 있다. 즉 위 처분사유는 구체적이고 명확한 사실적시 없이 추상적이고 모호한 근거규정만 제시하고 있을 뿐이어서 그 자체로 적법한 처분사유로 볼 수 없다.

 

다) 이 사건 신청지 대부분에 감나무가 식재되어 있는 완만한 경사의 임야로서, 동쪽 방면에는 국도 5호선이 인접하여 아래위로 길게 지나고 있고, 북쪽 방면으로는 임야를 사이에 두고 약 300m 거리에 지방도 60호선이 좌우로 길게 지나고 있으며, 서․남쪽으로는 약 100m 거리에 약 10가구 정도의 작은 마을이 있는 것 외에는 군데군데 크고 작은 공장이 들어서 있다. 즉 이 사건 신청지 일원은 북동쪽으로 도로와 임야로 둘러싸여 있고, 서남쪽으로는 농경지와 군데군데 공장이 들어서 있으므로, 특별히 보전하여야 할 경관이 있다고 보기 어려울 뿐더러, 이 사건 신청지에 공장이 설립된다고 하여 주변 환경과 조화를 이루지 못한다거나 미관을 해친다고 볼 근거도 없다. 또한 피청구인은 계획관리지역인 이 사건 신청지 일원의 이용에 관하여 장기적인 계획을 가지고 있지도 아니하므로, 일체의 개발행위를 불허하면서까지 보전할 필요가 있는 지역이라고 보기도 어렵다. 가사 일부 미관 훼손이 있더라도 이는 공장 신설에 대한 승인 과정에서 경관보전을 위한 내용의 적절한 부관을 부가함으로써 충분히 완화할 수 있다.

 

라) 따라서 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다는 처분사유는, 구체적이고 명확한 사실적시 없이 추상적이고 모호한 규정만 나열하고 있어 적법한 사유로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 신청지 일원의 주변 상황으로 보아 이 사건 신청지에 공장이 설립된다고 하여 주변 환경이나 경관을 해친다고 볼 근거도 없으므로 이 부분 처분사유는 위법하다 할 것이다.

 

3) 소음·진동 등 위해발생이 예상된다는 처분사유의 부당성

 

가) 피청구인은, 이 사건 신청지 주변에 취락지역이 위치하고 있어 산지를 절개하여 공장이 조성될 경우 국도 5호선으로부터 발생되는 소음·진동 등에 의한 위해발생이 예상된다는 점을 처분사유로 들고 있으나, 이는 막연한 추측에 불과하며 오히려 공장설립으로 인하여 국도 5호선으로부터 발생되는 소음·진동으로 인한 피해가 훨씬 줄어드는 효과가 있다.

 

나) 이 사건 신청에 의한 공장설립을 위하여 일부 산지가 절개되기는 하지만, 공장부지의 경계선에 높이 1 ~ 4.5m의 L형 옹벽과 높이 2.4m의 토류벽 설치가 계획되어 있고, 주변 취락지역(어연마을) 방면의 경계선에는 차폐시설을 조성할 계획이므로, 국도 5호선으로부터 발생하는 소음·진동이 어연마을에 미치는 영향은 현재 상태보다 이 사건 공장이 설립되면 훨씬 더 줄어들 것이다.

 

다) 또한 어연마을과 접한 부분의 일부 토지를 이 사건 신청지에서 제외함으로써 공장부지와 어연마을 사이에 약 45m의 거리를 두었고, 공장부지가 어연마을보다 약 10m 정도 높은 지대에 조성되므로, 이 사건 공장 너머에 있는 국도 5호선에서 발생하는 소음·진동이 어연마을에 미칠 영향이 거의 없고, 일부 영향이 있다하더라도 현재 상태보다 나빠질 리 없다.

라) 한편, 위와 같은 예방조치에도 불구하고 국도 5호선에서 발생하는 소음·진동으로 인한 위해발생이 우려된다면, 청구인은 추가로 방음벽 설치 등의 예방조치를 취할 의사를 가지고 있으므로, 이는 공장설립에 대한 승인 과정에서 적절한 부관을 부가함으로써 충분히 해결이 가능하다.

 

마) 따라서 이 사건 공장설립을 위해 산지를 절개함으로써 국도 5호선으로부터 발생되는 소음·진동 등에 의한 위해발생이 우려된다는 처분사유는 아무런 근거가 없고, 오히려 공장설립으로 인하여 완화될 수 있는 부분이므로, 이 부분 처분사유는 위법하다 할 것이다.

 

4) 재량권의 남용

 

가) 수익적 행정처분은 그 성질상 특별한 사정이 없는 한 그 처분이 이루어지는 것이 신청인의 이익에 부합하고, 이에 대한 법규상의 제한은 공공의 이익을 위한 것이어서 그러한 법규상의 제한 사유가 없는 한 원칙적으로 이를 허용할 것이 요청된다고 할 것인바(대법원 2001. 5. 29. 선고 99다37047 판결 참조), 당해 사업계획승인 신청이 관계 법령에 의해 보호되어야 할 중대한 공익을 침해할 위험이 없는 경우 지방자치단체의 장이 자의적으로 개발행위허가 신청을 불허가하여서는 안 된다.

 

나) 청구인은 이 사건 공장을 설립하여 자동차부품을 생산하고, ○○지역의 인력을 신규, 수시 채용하고, 주요 자재 및 각종 소모품을 ○○지역에서 구입함으로써 ○○지역의 고용증대, 소득증대 등에 기여할 것으로 기대하고 있다.

 

다) 청구인은 이 사건 신청지에 자동차부품 제조공장을 신축함에 있어 아무런 법령상 제한이 없다는 사실을 확인하고 나서, 많은 자금을 투입하여 이 사건 신청지에 대한 사용승인을 얻고, 도로연결, 건축물 설계를 마친 뒤 이 사건 신청을 하였으나, 피청구인은 객관적인 근거 없이 이 사건 공장설립으로 주변 취락지역에 소음·진동 등으로 인한 위해발생이 우려된다는 사유로 이 사건 신청을 불허가 하였는바, 이 사건 처분은 그로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인에게 지나치게 가혹한 결과를 초래하는 것이어서 결국 이 사건 처분은 피청구인이 재량권을 남용한 것이라 할 것이다.

 

다. 결론

 

상기와 같이 도시계획위원회의 심의에서 부결되었고, 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하며, 국도 5호선으로부터 발생되는 소음·진동 등에 의한 위해발생 우려가 있다는 처분사유들은 이 사건 신청을 불허할 수 있는 사유에 해당하지 않거나, 아무런 근거 없는 막연한 추측에 불과하므로, 이 사건 처분은 근거 없이 이루어지거나 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하여 취소되어야 마땅하다.

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3. 피청구인 주장

 

가. 이 사건 처분의 경위

 

1) 피청구인은 청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 ○○-5번지 일원에 공장설립(개발면적: 1,280㎡)을 목적으로 2016. 1. 13. 중소기업창업 지원법 제33조 제1항, 같은 법 시행령 제22조 및 같은 법 시행규칙 제14조의 규정에 의거 공장신설 관련 사업계획승인 신청서를 접수하였으며,

 

2) 이 사건 신청지에 대한 현지조사와 개별법 검토를 위한 실무종합심의회와 민원조정위원회 심의 등을 거쳐 청구인에게 2016. 3. 14. 공장신설 불승인처분을 하였다.

 

나. 이 사건 처분의 적법성

 

1) 관계법령

 

가) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 제1항에 따르면 공장 건축면적이 500㎡ 이상인 공장의 신설을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 군수의 승인을 받아야 하며, 같은 법 제13조 제3항에 따르면 공장 건축면적이 500㎡ 미만인 경우에도 제13조 의2에 따른 허가 등의 의제를 받으려는 자는 제1항에 따른 공장설립 등의 승인을 받을 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조의2 제1항 제1호에 따라 산지관리법 제14조에 따른 산지전용허가 및 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조의2 제1항 제5호에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항에 따른 개발행위의 허가를 의제 처리하도록 규정하고 있고,

 

나) 국토의 이용 및 계획에 관한 법률 제58조 제1항 제1호에 따르면 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조 제1항 제4호에는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천․호소․습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1의2 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 라목. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 그 높이․형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하고, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염․수질오염․토질오염․소음․진동․분진 등에 의한 환경오염․생태계파괴․위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하며, (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천․호소․습지로의 유수를 막지 아니할 것으로 하고 있으며, 마목. 기반시설 (1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라고 규정하고 있다.

 

다) 또한, 산업입지의 개발에 관한 통합지침(국토해양부 고시 제2013-111호, 환경부 고시 제2013-40호) 제36조 제2항 제1호에 따르면 군수는 기존 집단취락과 인접한 지역에 개별공장 입지의 지정 승인을 아니할 수 있다고 규정하고 있다.

 

2) 관계법령과 현지 여건을 종합적으로 판단하여 볼 때, 이 사건 신청지 하부 40m 정도의 지점에는 집단취락지역인 어연마을이 위치하고 있어 이 사건 신청지 공장이 설립될 경우 국도 5호선을 절개하여 소음·진동·분진 등에 의한 주민생활환경에 악영향을 미치게 되고, 설치될 건축물 및 공작물이 주변 자연경관 및 미관을 훼손할 우려가 있어 이 사건 신청지는 개발행위 허가기준에 적합하지 아니하며,

 

3) 공장용지로의 산지전용으로 허가 시 연쇄적 산지의 잠식과 이로 인한 주변지역의 난개발을 초래할 우려가 있으며, 공장용지 목적의 개발행위로부터 얻어지는 개인의 사익보다는 난개발을 방지하고 자연과 더불어 쾌적한 주거환경을 조성하고 유지함으로써 얻는 공익적 측면이 더 우선시 되어야 하므로 피청구인은 이 사건 처분을 하게 된 것이다.

 

다. 청구인 주장의 부당성

 

1) 도시계획위원회와 민원조정위원회의 심의 결과를 이 사건의 정당한 처분사유로 볼 수 없다는 주장에 대하여

 

가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1의2호는 관리지역에서 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경의 경우 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있고, 비록 이러한 도시계획위원회의 심의의결이 내부적 의사결정과정으로서 피청구인을 기속하는 처분의 효력은 없다고 할지라도 전문가들로 구성된 합의체의 의결을 합당한 근거도 없이 피청구인이 개발행위허가 여부를 결정함에 있어 심의회의 의결과 상반되는 결정을 한다는 것은 법에서 명시된 도시계획위원회 심의제도의 필요근거를 무력화하고 현실적으로도 불가하다 할 것이다.

 

나) 또한, 민원처리에 관한 법률 제34조 제1항 및 같은 법 시행령 제38조 제1항 및 ○○군민원조정위원회 운영규칙 제3조 제5호 등에 따르면 주관실과에서 반려 또는 불가로 판단되는 민원의 재심의는 민원인에 대한 불이익 처분 전에 행정행위의 절차상 및 내용상 문제점을 점검하고 민원인의 의견제시를 받아들이는 민원구제 절차의 한 단계라 할 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다.

 

2) 주변 환경이나 경관과 조화가 이루어지지 않는다는 이 사건 처분사유의 부당성 주장에 대하여

 

산업입지의 개발에 관한 통합지침(국토해양부 고시 제2013-111호, 환경부 고시 제2013-40호) 제36조 제2항 제1호에 따르면 군수는 기존 집단취락과 인접한 지역에 개별공장의 입지지정 승인을 아니할 수 있다고 개별공장 입지를 제한하고 있는 바와 같이 이 사건 신청지에서 불과 40m 내에 집단취락지역이 있어 만일 이 사건부지에 공장이 설립될 경우 주민생활환경에 심각한 악영향을 미치게 될 것이다.

 

3) 청구인은 이 사건 부지의 산지를 절개하여 국도 5호선의 도로와 연결되는 지점에 L형 옹벽과 토류벽 설치, 주변 취락지역 방면의 방풍림․차수벽 조성으로 기존 국도 5호선으로부터의 소음․진동이 훨씬 더 줄어들 것이라고 주장하나,

L형 옹벽과 토류벽은 공장부지 조성 시 단지 도로를 교행하는 차량의 안전을 위해 설치하는 조치일 뿐 소음·진동을 방지하는 시설물이 아니며, 주변 취락지역 방면으로 방풍림·차수벽을 설치함으로써 기존의 소음·진동이 훨씬 줄어 들 것이라는 청구인의 주장 또한 객관적으로 검증된 자료나 연구 조사 결과 등 이를 입증할 수 있는 어떠한 구체적인 근거도 없는 이상, 이는 청구인의 막연한 주장에 불과할 뿐이다.

 

4) 행정청의 재량권의 남용에 대해

 

가) 일반적으로 재량의 남용은 법률의 외적 한계는 넘지 않았으나 재량권을 부여한 법의 목적이나 평등원칙, 비례원칙 등 내적한계에 위배된 경우의 재량권 행사를 말하며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 목적은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진하고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하고 있다.

 

나) 또한, 법원은 공장설립 승인의 법적 성질은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니하는 이상 행정청의 재량행위에 속한다(대법원 1994. 6. 24. 선고 94누1289 판결 참조)라고 판시하고 있고, 산림형질변경허가는 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정될 때에는 그 거부를 할 수 있고, 그 경우 허가관청은 산림형질변경허가 신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 인정될 때에는 허가를 거부 할 수 있다(대법원 1993. 5. 27. 선고 93누2216 참조)라고 판시하고 있다.

 

다) 이처럼 관계법령 및 법원 판례들을 통해 살펴보더라도 이 사건 부지의 산지를 공장용지로 개발행위를 할 경우 ① 청구인이 설치하는 건축물 등은 주변 경관을 훼손시킬 우려가 높고, ② 임야 등 주변 환경과의 조화를 이루지 못할 뿐만 아니라, ③ 공장으로의 유일한 진입도로인 국도 5호선의 도로점용 연결지점에서 교통사고의 발생 위험성이 상존하게 되며, ④ 산지절개로 인한 소음·진동 등의 환경적 악영향을 초래하는 등 지금까지 평온하게 생활을 영위하여 온 인근 주민들의 주거환경에 피해가 가중될 것으로 예상되어 난개발을 방지하고 쾌적한 주거환경을 보호하기 위한 피청구인의 이 사건의 처분이 재량권의 한계를 남용하였다고 할 수는 없으며, 개발로 인한 개인의 사익보다 주민의 행복추구와 공공복리를 증진시키고 자연과 더불어 사는 국민의 삶의 질 향상이라는 중대한 공익적 필요가 최우선적으로 고려되어야할 사안이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

 

라. 결론

 

이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

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4. 인정사실

 

청구인은 공장을 설립하고자 2016. 1월경 피청구인에게 공장설립 사업계획 승인 신청서와 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가 신청서 및 산지전용허가 신청서를 다음과 같이 제출하였다.

사업계획 승인 신청서 ○ 신 청 인 : 상 호 ○○테크 사업자등록번호 608-○○-○○○○ 대표자성명 권 희 순 대표자생년월일 미기재 회사형태 개인 설립연월일 2015. 1. 27. 주 소 ○○ 창원시 ○○○○구 내서읍 ○○로 ○○, 회사자산 800백만원 대행상담 회사명 미기재 전화번호 010-○○○○-2544 ○ 사업계획 : 공장소재지 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 산○○-5번지 외 1필지 규모 대지 * 1,280㎡, 건물 248㎡(제조시설 200, 부대시설 48) * 개발행위허가 신청면적과 동일 업종(분류번호) 그 외 기타 자동차 부품 제조업(#30399) 종업원 수 7명 공사착공 예정일 2016. 3. 공사준공 예정일 2016. 8. 중소기업창업 지원법 제33조 제1항, 같은 법 시행령 제22조 및 같은 법 시행규칙 제14조에 따라 위와 같이 허가를 신청합니다. 2016. 1. 신청인 권○○ ○○군수 귀하

개발행위 허가신청서 [ ] 공작물설치 [●] 토지형질변경 [ ] 토석채취 [ ] 토지분할 [ ] 물건적치 ○ 신 청 인 : 성명 권○○ 주소 창원시 ○○○○구 내서읍 ○○로 ○○ ○ 허가신청 사항 - 위치(지번) : ○○ ○○군 ○○면 ○○리 산○○-5번지 외 1필지 / 지목 : 임 - 용도지역 : 계획관리지역 / 용도지구 : 미기재 - 신청내용 · 공작물 설치 : 해당없음 · 토지형질변경 · 토지현황 : 경사도 15.9도 · 입목식재현황 : 미기재 · 신청면적 : 부지 1,280㎡ · 입목벌채 : 미기재 · 토석채취 : 해당없음 · 토지분할 : 해당없음 · 물건적치 : 해당없음 - 개발행위목적 : 미기재 · 사업기간 : 착공 2016. 3., 준공 2016. 8. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조에 따라 위와 같이 허가를 신청합니다. 2016. 1. 신청인 권○○ ○○군수 귀하

 

산지전용 허가신청서 ○ 신 청 인 : 성명 ○○테크 대표자 권○○ 주소 창원시 ○○○○구 내서읍 ○○로 ○○ 해당 산지에 대한 권리관계 매수자 ○ 산지소유자 : 성명 정○○ 외 2인 주소 ○○ ○○시 ○○동 ○○ ○ 전용대상산지

소재지

지번

지목

면적(㎡)

계

임업용산지

공업용산지

준보전산지

○○군 ○○면 ○○리

산○○-5

임

1,210

1,210

산○○-6

임

70

70

합계

1,280

1,280

○ 부산물생산형황

벌채 수종 및 수량

굴취 수종 및 수량

토석

수종

본수

재적

수종

본수

재적

수종

본수

재적

소나무, 감나무 외 기타활엽수

100본

3.48㎥

미

기

재

미

기

재

○ 전용목적 : 공장설립에 따른 부지조성(사업계획서 상) ○ 변경사항 : 해당없음 산지관리법 제14조 제1항 및 같은 법 시행령 제15조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제10조 제1항, 제2항에 따라 위와 같이 산지전용 허가를 신청합니다. 2016. 1. 신청인 ○○테크 대표 권○○ ○○군수 귀하

다. 청구인은 2016. 2. 2. 청구 외 ○○국토관리사업소장으로부터 이 사건 신청지와 국도 5호선을 연결할 수 있는 도로점용 및 연결허가를 받았다.

도로의 점용허가를 받은 자	○○ 창원시 ○○○○구 내서읍 ○○로 ○○ ○○테크 권○○ 외 1
허가번호	○○2016-010호	허가일자	2016. 2. 2.
점용목적	공장 진·출입로	점용내역	671㎡
점용장소	○○ ○○군 ○○면 ○○리 산○○-12번지 외 4필지
도로의 종류	일반국도	노선명	5호선
도로점용공사완료기한	2016. 12. 31.	허가기간(유효기간)	○○5. 12. 31.
도로복구방법	도로의 점용허가를 받은자가 원상회복하여야 함	허가조건	붙임
기타사항	- 도로점용공사 전 도로점용허가 게시사항에 대하여 공사안내표지판을 설치하고, 동 표지판 사진을 첨부하여 착공계를 제출하여야 합니다. - 도로점용공사 시 제출된 도면대로 설치하여야 합니다. - 기한 내 착수, 점용공사 완료 확인 등의 신청을 하여야 합니다.

라. 피청구인 소속 기업지원과는 2016. 2. 15. 이 사건 공장허가 신청지에 대한 개발행위에 대한 심의안건을 ○○군도시계획위원회에게 제출하였다.

 

마. 피청구인은 2016. 3. 3. 청구인에게 중소기업 창업사업계획 승인신청에 따른 ○○군도시계획위원회 심의 결과를 통보하였다.

가. 심의 결과 : 부결 나. 사 유 : 취락지와 연접하여 소음, 진동, 절개사면 문제 등으로 주민 행복권 침해 예상으로 입지 부적지

바. 피청구인은 2016. 3. 9. 청구인의 중소기업 창업사업계획 승인신청에 대한 ○○군민원조정위원회를 개최하여 참석위원 10명 전원일치로 “불허가” 심의되었다.

 

사. 피청구인은 2016. 3. 11. 청구인의 중소기업 창업공장신설 불승인에 대하여 다음과 같이 내부품의를 받았다.

제목 : 창업공장신설 불승인 창업공장 신설승인 신청에 대하여 ○○군민원조정위원회 운영규칙 제3조의 규정에 의거 민원조정위원회 심의 결과 다음과 같은 사유로 불승인하고자 함. 1. 창업공장 승인신청현황
신청자		대상지	업종 및 생산품	부지면적 (건축면적)
주소	성명
창원시 ○○○○구 ○○로○○	○○테크 권○○	○○면 ○○리 산○○-5 외 1필지	그 외기타자동차부품 제조업(30399)	1,280㎡ (248㎡)
○○군 ○○면 ○○로 ○○	○○(주) 황○○	○○면 ○○리 산○○-5 외 2필지	금속조립구조재 제조업(25113)	2,274㎡ (465㎡)
2. 심의 결과 : 불승인 의결 3. 심의 결과 주요내용 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표1의2의 라목의 개발행위 허가기준에 부적합하며, 나. 주변의 취락지역이 위치하고 있어 산지를 절개하여 공장이 조성될 경우 국도 5호선으로부터 발생되는 소음·진동 등에 의한 위해발생이 예상되어, 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제36조 제2항 제1호에 의거 개발공장 입지를 제한할 필요가 있음. 끝.

아. 피청구인은 2016. 3. 14. 청구인에게 공장신설 불승인 통보를 하였다.

○ 불승인 사유 가. ○○군도시계획위원회의 개발행위 심의에서 원안 부결되었으며, ○○군민원조정위원회 심의 결과 창업공장 신설 부적지로 불승인 심의 의결되었음. 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항 제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지이용실태 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 규정에 배치되고 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표1의2의 라목 개발행위허가 기준에 부적합하며, 다. 주변에 취락지역이 위치하고 있어 산지를 절개하여 공장이 조성될 경우 국도 5호선으로부터 발생되는 소음‧진동 등에 의한 위해발생이 예상되어 산업입지의 개발에 관한 통합지침(국토교통부 고시 제2013-111호, 환경부 고시 제2013-40호) 제36조 제2항 제1호에 의거 개별공장 입지를 제한할 필요가 있으며, 토지를 개발함으로써 얻게 될 신청인의 이익보다 보전하여 얻는 공익적 측면을 고려하여 창업사업계획을 승인하기에 부적절함.

자. 청구인은 2016. 4. 22. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

 

차. ○○도행정심판위원회가 2016. 5. 13. 이 사건 공장허가 신청지에 대한 현장확인을 한 바에 따르면 신청지는 국도 5호선(내서 ~ 창녕, 통행제한속도 80㎞/hr)의 ○○교차로 하행 300m 정도에 도로(편도2차선)와 인접한 잡목으로 이루어진 임야였으며, 국도와 인접한 절개지 언덕 높이가 9m 정도의 차이가 있어 국도에서 발생하는 교통소음에 대하여 자연방음벽 역할을 하고 있었으며, 신청지 좌측 아래에는 10가구의 어연마을이 위치하고 있었으며, 마을 주변으로 개별적인 공장이 입지해 있었다.

 

​​

5. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

 

​가. 관계법령의 내용

 

​1) 중소기업창업 지원법 제33조 제1항은 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고 이에 대한 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말한다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있고, 같은 조 제3항에서 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사업계획의 승인 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 알려야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조 제1항은 법 제33조 제1항에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 창업자는 사업계획승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 공장설립 예정지를 관할하는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제14조는 창업자는 법 제33조 제1항 및 영 제22조에 따라 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받으려면 별지 제7호 서식의 신청서에 1. 사업계획서, 2. 변경계획서 및 변경사유, 3. 변경내용의 신·구 대비표, 4. 부동산권리자의 사용동의서, 5. 법 제33조 제4항에 따른 지침에서 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

 

2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제1호 및 제2호에 의하면 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가”를 받아야 하고, 같은 법 제58조 제1항은 ”특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정“하면서 같은 항 제4호에서 ”주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것“으로 규정하고 있으며, 같은 법 제59조 제1항은 관계 행정기관의 장은 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제65조 별표 1의2에서 개발행위 허가기준을 세부적으로 정하면서 개발행위 분야별 검토사항 라목 (1)에는 “개발행위로 인한 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화”를 이루고 (2)에는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있으며, 용도지역별 검토사항에는 공통적으로 “개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것”이라고 규정하고 있다.

 

3) 민원처리에 관한 법률 제2조 제1호는 “민원이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제34조에서 “거부처분 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 심의하기 위하여 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 민원조정위원회를 설치·운영하여야 한다.”고 적시하고 있으며, 같은 법 시행령 제36조 제8항, 제38조에 따르면 “행정기관의 장은 창업ㆍ공장설립 등 경제적으로 많은 비용이 수반되는 복합민원의 경우에는 신속한 처리를 위하여 민원실무심의회의 심의를 생략하고 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회에 직접 상정하여 심의할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제39조에서 행정청은 위원회의 심의 결과를 존중하여야 하며, ○○군 민원조정위원회 운영규칙 제7조에 따르면 그 결정이 위법, 부당한 경우 등을 제외하고는 심의 결정사항을 수용하는 것으로 규정하고 있다.

​

나. 판단

​

1) 대법원은 중소기업 창업사업계획의 승인은 수익적 행정처분으로서 행정청의 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로, 그 중소기업의 창업자로 하여금 사업계획서를 작성하여 군수로부터 승인을 받도록 한 제도의 취지와 공익을 실현하여야 하는 행정의 합목적성에 비추어 볼 때, 신청된 행정행위의 내용이 중대한 공익을 침해하는 것으로 인정되면 그 승인을 거부할 수 있다고 판시(대법원 1994. 6. 24. 선고, 94누1289 판결 참조)하고 있으며,

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 지정된 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가와 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 하고(토지 형질변경을 위한 개발행위허가를 받으면 같은 법 제61조 제1항 제10호에 의해 산지관리법에 제14조에 의한 산지전용허가가 의제된다), 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1 제1호 가목 (3) 라목 (1)의 각 규정을 종합하면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있으므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 지정된 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속하고, 재량행위에 대한 사법심사에서 법원은 기속행위에 대한 사법심사와 달리, 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 참조)고 판시하고 있으므로 이러한 법리에 따라 이 사건을 살펴본다.

 

2) 이 사건 신청지가 공장용지로 적합한 입지인지 여부에 대한 판단

 

가) 피청구인은 이 사건 신청지가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항의 규정에 따라 주변지역의 토지이용실태 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 규정에 배치되고 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표1의2 라목 개발행위 허가기준에 부적합하다고 한다.

 

살피건대, 위 인정사실과 같이 이 사건 신청지 대부분은 감나무와 잡목, 밭작물이 드문드문 식재되어 있는 완만한 경사의 임야(준보전산지)이며, 10가구 어연마을 주민들의 주거지와 인접하고 있는 곳이다. 피청구인은 주변지역의 토지이용실태 등 환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 규정에 배치된다고 하였으나, 청구인이 공장을 신축하려는 곳은 마을에서 바라봤을 때 언덕을 사이에 두고 맞은편 쪽이 공장이 들어설 신청지라 주민들이 볼 수 없는 지역이고 차폐수림이 설치될 계획이라 경관훼손의 영향이 매우 적을 것으로 판단되며, 국도 5호선 쪽에서 바라봤을 때도 최소한의 입출구만을 제외한 나머지 절개 언덕을 모두 살리고 있는 공사계획도면을 살펴볼 때 그 영향이 미미한 것은 마찬가지였다. 또한 피청구인이 ○○군도시계획위원회에 제출한 개발행위허가 심의안 자료를 살펴보면 이 사건 신청지 입목축적도가 90% 이하로 우량한 입목지역이 아니며, 마을 주택과 신청지 사이에 여유부지를 남겨두어 45m 이격거리를 두고 있고 마을에서 바라보는 경계지는 차폐수목을 식재할 계획이 확인된다. 가사 이러한 계획이 없다 하더라도 피청구인이 위해발생을 방지하기 위해 허가조건을 부가하여 이를 보완하도록 할 수 있다는 점에서 피청구인이 처분사유로 내세우고 있는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제4호의 “주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것”에 배치된다고 보기 어렵다.

 

또한, 피청구인은 위 같은 법 시행령 별표1의2 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 라목 주변지역과의 관계를 처분사유로 삼고 있으나 청구인이 주장하는 바와 같이 어떤 부분이 주변의 환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다는 것인지, 어떠한 위해발생이 우려된다는 것인지, 그렇게 판단한 근거는 무엇인지에 대하여 구체적이고 명확한 사실적시 없이 단순히 주변 환경이나 경관과 배치된다는 추상적이고 모호한 점을 들어 불허가 사유로 하고 있으므로 이를 적법한 불승인 처분사유로 보기는 어렵다 할 것이다.

 

나) 주변에 취락지역이 위치하고 있어 산지를 절개하여 공장이 조성될 경우 국도 5호선으로부터 발생하는 차량 소음·진동 등에 의한 위해발생이 예상되어 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제36조 제2항 제1호에 따라 개별공장 입지를 제한할 필요가 있다는 주장에 대하여,

 

(1) 이 사건 신청지는 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 좌측 하부와 인접하여 자연취락지인 어연마을 10가구가 위치하고 있으며, 신청지 우측부에는 국도 5호선과 연접한 곳으로 국도부와 접하는 곳은 도로기준 최대 9m 정도 높이의 절개 언덕으로 경계를 이루고 있어 이 사건 신청지가 어연마을과 국도 5호선 사이에서 차량통행에 따른 소음·진동 등의 방음벽 역할을 하고 있었는데, 이러한 절개지가 생긴 이유는 2004. 12. 29. 국도 5호선(○○ 칠서 무기 ~ ○○ 칠서 이룡)의 확장공사로 인하여 ○○군 ○○면 ○○리 쪽으로 연속된 임야가 절단 훼손되었고 어연마을과 도로와의 소음·진동 등의 완충 이격을 위한 것이었다. 그런데 청구인이 계획하고 있는 이 사건 공장신설 부지는 국도와 인접한 도로기준 최대 9m 높이의 절개지를 절토하여 도로와의 단차를 없애고 기존 임야를 절·성토하여 가운데에 공장부지를 만드는 병풍의 형태를 나타내는 구조였고 기존 국도의 경계 절개사면보다 최대 70m 정도 마을쪽으로 이동하는 것이고 그 높이는 공장신설 후 최대 9m가 낮아지는 계획이므로, 그로 인하여 국도에서 발생하는 교통소음이 주변 마을에 대하여 위해를 끼칠 가능성이 있는지가 이 사건의 가장 큰 쟁점이 된다 할 것이다.

 

(2) 먼저 이 사건에 쟁점이 되고 있는 소음·진동 발생여부에 대하여 문헌조사와 더불어 주변환경을 통해 살펴보게 되면, ‘교통량과 주행속도 변화에 따른 도로변 소음특성 분석’(한국생활환경학회지, 2011.) 연구에 따르면 이 사건과 동일한 국도변의 차량 주행속도가 56.8 ~ 79.4㎞/hr일 경우 소음도는 65.3 ~ 76.2㏈(A)로 측정되었는데, 이는 도로와의 이격 거리 1m와 5m에서 측정된 결과였다. 소음·진동은 거리가 멀어질수록 감소하는 것이 경험칙상 당연한데, 이 사건에서는 국도와 마을과의 거리가 100m 이상 이격되어 있는 점이 확인되고(100m 중 이 사건 신청지와 마을사이에는 45m 가량 여유부지를 두고 어연마을과의 완충지대로 청구인이 공장을 설치계획하고 있음), 청구인의 개발행위 심의자료에 의하면 국도변의 기존 절개사면 114.5m을 전부 절토하지 않고 공장입구로 진출입하는 최소부분인 11.1m만을 절토하고 기존 국도와 경계를 이루는 절개사면은 그대로 두어 방음벽 역할을 지속하게 하는 점, 국도의 차량통행으로 발생하는 소음·진동의 영향을 줄이기 위해 공장신설 대상지와 마을과의 경계지에 차폐식수를 식재할 계획인 점을 고려하면, 이 사건 신청지에 공장이 신설된다 하더라도 국도에서 발생하는 차량의 소음·진동이 주변지역에 끼칠 영향이 크다고 보기 어려운 현장 여건이었다.

 

(3) 나아가 청구인이 청구 외 수엔지니어링에 의뢰하여 2016. 6. 15. ○○도행정심판위원회에 제출한 소음·진동 용역자료에 의하면 이 사건 신청지에 공장이 신설될 경우 그 도로소음예측 증가소음도 1.8㏈(A)로 매우 적으며, ① 공사시 소음의 경우 마을 주거 지역에서 68.0 ~ 69.7㏈(A)로 예측되어 생활소음·진동의 규제기준 주간 70㏈(A) 이하(소음·진동관리법 시행규칙 제20조 제3항 관련 별표8, 나. 그 밖의 지역)를 충족하고, ② 운영시 공장소음 예측결과의 경우 주간 51.2 ~ 52.9㏈(A)로 소음환경기준 60㏈(A) 이하(소음·진동관리법 시행규칙 제8조 관련 별표5, 다. 관리지역)를 충족하고, ③ 공장신설 시 도로소음 영향예측 결과는 주간 45 ~ 46.3㏈(A)로 소음기준 65㏈(A) 이하, 야간 39 ~ 40.4㏈(A)로 소음기준 55㏈(A)를 충족하고(소음·진동관리법 시행규칙 제25조 관련 별표12의 주간기준을 적용하여도 68, 73㏈(A) 충족하고, 같은 법 시행규칙 제20조제3항 관련 별표8, 나. 그 밖의 지역 공장을 적용하여도 충족함), ④ 운영시 공장소음 및 도로소음 합성소음도는 52.1 ~ 53.6㏈(A)로 환경기준 65㏈(A) 이하(소음·진동관리법 시행규칙 제20조 제3항 관련 별표8, 나. 그 밖의 지역 공장 및 강화된 별표5 다. 관리지역 60㏈(A)이하에도 충족)를 충족하는 것으로 조사되어 소음·진동이 모두 법상 수인한도 내인 점이 객관적으로 확인되고 있다.

 

(4) 따라서, 이 사건 신청지 현장여건 상황과 소음·진동 용역자료를 통하여 살펴보면 피청구인이 처분사유로 들고 있는 소음·진동에 의한 주민들에 대한 위해발생이 우려된다는 처분사유는 사실을 오인하고 막연한 주관적인 추측에 의한 것이라 할 것이어서 객관적인 처분사유로 볼 수 없어 재량권을 일탈·남용한 것이다.

 

3) 피청구인이 ○○군도시계획위원회의 개발행위허가 심의 원안 부결과 ○○군민원조정위원회의 심의 결과 창업공장 신설 부적지로 불승인 심의 의결되었음을 처분의 근거로 삼고 있는 점을 살펴본다.

 

가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조는 “개발행위허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다”라고 규정하고 있으나, 심의한 내용에 대하여 관련 행정기관이 반드시 따라야 한다는 의무규정이나 위원회 처분 권한에 대하여 별도의 법률 근거를 두고 있지 아니한 점, 같은 법 제56조에서 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 된다고 규정하고 있어 그 허가의 권한이 행정청에 있음이 명백한 점, 법률 소관 주무부처인 국토교통부에서 2015. 1. 2. 각 지방자치단체에 송부한 ‘지방도시계획위원회 운영 가이드라인’에서 동 위원회가 심의·자문기구임을 명시하고 있는 점 등을 살펴 볼 때 ○○군도시계획위원회는 행정청으로서의 지위가 없음이 명백하고 그 심의 결정은 행정청에 사실상의 구속력을 가지는 것은 별론으로 하더라도 법률적으로는 구속력을 갖지 못하며,

 

나) 또한, 민원 처리에 관한 법률 제34조에서 행정기관의 장은 민원사무를 처리함에 있어 복합민원을 심의하기 위하여 위원회를 운영하고, 그 민원사항의 심의·조정 등을 위하여 설치된 위원회 심의 결과에 대한 재심의 등의 절차를 시행하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제39조에서 행정기관의 장은 민원조정위원회의 심의 결과를 존중하여 해당민원의 적정 여부를 최종 결정하여야 한다고 규정하고 있으나, 이 또한 행정청에 사실상의 구속력은 별론으로 하더라도 법률적으로는 구속력을 갖지 못한다.

 

다) 그러므로 위에서 살펴본 바와 같이 공장입지 부적합에 대한 이 사건 처분사유가 합리적 근거를 갖추지 못하여 재량권을 일탈·남용한 사정이 있는 이상 피청구인이 ○○군도시계획위원회와 ○○군민원조정위원회의 심의 결과를 따랐다 하더라도 이를 정당한 처분근거 사유로 할 수 없다 할 것이다.

 

4) 기타사항

 

더하여, 청구인이 2016. 2. 2. 청구 외 ○○국토관리사무소장으로부터 이 사건 신청지에 대한 도로점용 및 연결허가를 받아 입지 상 교통문제 제한이 없음이 확인된 점, 이 사건 어연마을과 200m 이내에도 개별공장이 여러 곳 존재하는 점(○○, ○○산업, ○○산업 등), 이 사건 신청지에 공장이 신설된다 하더라도 문제가 될 수 있는 소음·진동과 주변경관 문제를 고려하여 방음벽을 겸하는 차폐수림과 옹벽에 조경을 하도록 승인 조건을 부가한다면 이러한 문제를 해결할 수 있는 점 등을 감안하면 이 사건 불승인 처분에 중대한 공익의 필요성이나 합리성을 찾아보기 어렵다.

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